Comentarios a la Ley Federal de los Derechos del Contribuyente

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Introducción

El 23 de Junio de 2005 fue publicado en el Diario O?cial de la Federación el decreto de expedición  de la Ley Federal de los Derechos del  Contribuyente, la cual entró en vigor  un mes después (23 de Julio). Según  su artículo Segundo Transitorio, las  disposiciones previstas en ella sólo  serán aplicables a las facultades de  comprobación de las autoridades  ?scales que se inicien a partir de su  vigencia.
 

Contador Público Certificado Mario Rizo Rivas    
Lic. Alejandra Jaime de la Peña

Dicho instrumento normativo  representa un importante avance  en el control legal de los actos de  autoridad y un adelanto en lo que  caracteriza a un Estado de Derecho,  que desde el ángulo de nuestra consideración, es el reconocimiento de  los derechos públicos subjetivos y  el otorgamiento de medios para su  defensa a los particulares, mediante  la sujeción de los actos de la autoridad a la ley (principio de legalidad).

Así es: en un Estado de Derecho,  la primera exigencia para su constitución es que los particulares cuenten  con instrumentos legales que les  permitan defender sus derechos  aun del proceder de las autoridades. Suele vinculársela con otro principio  toral denominado “de legalidad”,  columna vertebral de las funciones  estatales por la cual la autoridad sólo  puede hacer aquello para lo que la  ley le faculta y el gobernado todo  cuanto ésta no le prohíba, con lo que  se procura un equilibro de las situaciones jurídicas.

Desde una perspectiva de control ejercido por el derecho al cual  se somete una sociedad, la ley es  una herramienta y una técnica que  impone jurídicamente conductas  obligatorias a la autoridad, le señala  márgenes de actuación que la convierte en sujeto obligado, delimita  procedimientos y plasma la forma  legítima de utilizar los métodos de  coacción y ?scalización.

Nuestros legisladores consideraron la idea de esta Ley Federal de  los Derechos de los Contribuyentes,  tras haber observado la experiencia  exitosa que en España ha signi?cado la Ley 1/19981. Han reconocido que los derechos y las garantías  de los contribuyentes son la contrapartida de sus obligaciones comprendidas en la obligación general  de contribuir al sostenimiento de  . los gastos públicos, de acuerdo con  los principios constitucionales. Tal  reconocimiento queda expresado en  la exposición de motivos de la ley  objeto de nuestros comentarios: 

“Sucesivas reformas adoptadas  por las Legislaturas Federales se  han cifrado tan sólo en dar cada  vez mayores facultades revisoras  y de comprobación a las autoridades ?scales, en un afán por conseguir mayor recaudación por el  único camino de la ?scalización y  sanción a los contribuyentes. La  indexación de los impuestos, los  recargos, y las sanciones que, en  su momento, llegaron a ser hasta  de tres tantos de la prestación  ?scal omitida, han con?gurado el  complejo e inequitativo panorama  del sistema ?scal mexicano, junto  con las múltiples resoluciones de  las autoridades hacendarias anuladas o dejadas sin efecto por los  Tribunales Federales, en virtud  de múltiples vicios formales y de  procedimiento en que comúnmente incurren las autoridades  de la Secretaría de Hacienda y de  Crédito Público. Pese a las importantes y numerosas facultades de  comprobación de que están legalmente dotadas las autoridades  hacendarias, y que incluyen, entre  otras, la presunción de ingresos  por erogaciones del contribuyente, la presuntiva de ingresos  acumulables y de base gravable,  la posibilidad de efectuar visitas  domiciliarias hasta por 18 meses  e incluso, en algunos casos, por  tiempo inde?nido, la intervención a la caja, la caducidad hasta  por diez años de las facultades de  las autoridades ?scales, la posibilidad de la Secretaría de Hacienda  de regularizar el procedimiento  de determinación de créditos  en perjuicio del contribuyente a  partir de la sentencia dictada en  un medio de defensa promovido  y ganado por él mismo; no han  bastado sin embargo para lograr  una mayor recaudación y actualmente, pese a tantas facultades  de molestia y afectación contra  el contribuyente, México sigue  teniendo un porcentaje de recaudación de los más bajos sobre el  Producto Interno Bruto, internacionalmente comparado.

La solución simplista de dotar  todavía con mayores facultades  de ?scalización a la Secretaría  de Hacienda y Crédito Público  no puede ser la respuesta legislativa adecuada a esta grave problemática, pues las experiencias  obtenidas avalan precisamente lo  contrario. Los nuevos contribuyentes se rehúsan a ingresar a un  sistema que cada vez resulta más  riguroso y literalmente as?xiante y  así México continúa siendo uno de  los países con menor porcentaje  de contribuyentes dados de alta  en el Registro Federal, menos de  ocho millones en un país de más  de cien millones de habitantes.

Las experiencias internacionales  presentan, sin embargo, una clara  tendencia a fortalecer mejor los  derechos y garantías del contribuyente, como un medio más idóneo  de incrementar la recaudación,  pues el marco de certeza jurídica y  la consagración legal y sistemática  de nuevos esquemas de defensa y protección de los contribuyentes  han incidido de manera importante en un crecimiento real y  efectivo de los ingresos tributarios, según esas mismas experiencias internacionales. La e?ciencia  del Fisco federal depende de que  su incapacidad administrativa sea  efectivamente sancionada, mediante las nuevas garantías otorgadas a los sujetos pasivos de los  tributos.

(…) 

El objetivo de la nueva ley es  reconocer y enunciar de manera  sencilla los principales derechos  y garantías de los contribuyentes  en sus relaciones con la Administración Tributaria, sin desconocer,  por ello, ni invalidar los derechos  y garantías de que actualmente ya  vienen gozando en virtud de las  diversas leyes ?scales vigentes,  principalmente el Código Fiscal  de la Federación…” 

El párrafo anterior sintetiza el  propósito de la nueva ley, cuyo ?n  primordial –la regulación de las relaciones de los contribuyentes con las  autoridades ?scales y el Sistema de  la Administración Tributaria– pretende alcanzar con las siguientes  medidas: 

1. Puesta en marcha de una Campaña Nacional del Contribuyente  promovida en los principales  medios de comunicación, a ?n  de fomentar y generar en la  población mexicana el hábito  contributivo.

2. Estimular la obligación legal de  entregar comprobantes ?scales  por las operaciones realizadas  en el Sistema de Administración  Tributaria, mediante la organización de sistemas de la Lotería  ?scal que premien a los contribuyentes que hayan obtenido  comprobantes ?scales.

3. Reducción de sanciones ?scales por la omisión  de una o  varias contribuciones.

Sin embargo de que los particulares tienen derecho a la legalidad en  el actuar de la autoridad y al acatamiento de los principios antes citados, es fundamental precisar que el  respeto a estos derechos debe ser  defendido o instado por el propio  contribuyente cuando haga valer  los medios de defensa; es menester,  pues, que éste los conozca, de ahí  que el objetivo del presente artículo  sea comentar los principales bene?cios que trae esta ley a los contribuyentes, y las repercusiones jurídicas  que puede generar.

Derechos y garantías básicas 

Este nuevo ordenamiento señala  como derechos generales de los  contribuyentes, grosso modo: 

• Ser informado y asistido por  las autoridades ?scales
• Obtener las devoluciones de  impuestos que procedan 
• Conocer el estado de sus  trámites ?scales 
• Conocer la identidad de las  autoridades ?scales responsables  de sus trámites 
• Obtener certi?cación y copia  de las declaraciones presentadas 
• A no aportar los documentos que ya tenga la autoridad  ?scal 
• Que su información no sea  divulgada.
• Ser tratado con respeto y  consideración por los funcionarios ?scales.
• Que las actuaciones de las  autoridades ?scales que requieran su intervención se lleven a  cabo en la forma que les resulte  menos onerosa.
• Formular alegatos, presentar  y ofrecer como pruebas documentos conforme a las disposiciones ?scales aplicables, incluido  el expediente administrativo del  cual emane el acto impugnado.
• Ser oído en el trámite administrativo previo a la emisión de  la resolución determinante del  crédito ?scal.
• Ser informado sobre sus  derechos y obligaciones en las  facultades de comprobación de la  autoridad, y a que éstas se desarrollen en los plazos previstos en  las leyes. Esta omisión dará lugar  a ?ncar responsabilidad administrativa al servidor público.
• A corregir su situación ?scal  con motivo del ejercicio de las  facultades de comprobación que  lleven a cabo las autoridades ?scales, estableciéndose multas más  reducidas.
• A señalar en el juicio de  nulidad ante el Tribunal Federal  de Justicia Fiscal y Administrativa, como domicilio para recibir noti?caciones, el ubicado  en cualquier parte del territorio  nacional, salvo cuando tenga su  domicilio dentro de la jurisdicción de la Sala competente de  dicho Tribunal, en cuyo caso el  señalado para recibir noti?caciones deberá estar ubicado dentro  de la circunscripción territorial  de la Sala.

Lo que se debe destacar de esta  ley 

De los anteriores derechos, llama  particularmente la atención lo dispuesto en los siguientes rubros por  la ley en comento: 

1. Que se preceptúe un derecho  a corregir la situación ?scal de los  contribuyentes sujetos a las facultades de comprobación, sin que  esté sometido a la aprobación de la  autoridad ?scal; con ello, se reducen signi?cativamente las multas  (que conforme al Código Fiscal de  la Federación en su artículo 76 fracción I serían de un 40% de la contribución omitida) al pasar, con la  nueva Ley Federal de Derechos del  Contribuyente, a establecerse en  el equivalente al 20% o 30% de las  contribuciones omitidas, dependiendo del momento en que se paguen  éstas junto con sus accesorios, pero  antes de la noti?cación del o?cio  por el que la autoridad determine  el monto de las mismas. Puede representar una buena alternativa para  que los contribuyentes regularicen  su situación ?scal.

2. Destaca sobre todo la limitante  a determinar nuevas omisiones de  las contribuciones que ya han sido  revisadas durante el periodo objeto  del ejercicio de las facultades de  comprobación, salvo que se comprueben hechos diferentes; de ser así  se deberá sustentar en información,  datos o documentos de terceros o  en el examen de conceptos especí- ?cos que no se hayan revisado con  anterioridad.

Lo anterior signi?ca un cambio  relevante que podría dar ?n a interminables revisiones sobre los mismos  ejercicios y sobre la declaración de  contribuciones ya examinadas, toda  vez que, recordemos, el hecho de que  la autoridad ejerciera esa facultad en  dos ocasiones diferentes o más, no  implicaba que se estuviera actuando ilegalmente aunque se estuviese revisando el mismo impuesto y  periodo. En consecuencia, como la  Ley no limitaba el número de veces  que podían ejercerse las facultades  de comprobación, el contribuyente  debía aceptar y tolerar la ejecución  de éstas, siempre que de la primera  revisión no se hubiere emitido un  crédito ?scal a cargo del particular,  pues en todo caso lo que se limitaba  era la determinación y liquidación en  dos ocasiones por los mismos período y conceptos, según el principio  jurídico recogido en el artículo 23  Constitucional de que nadie puede  ser juzgado por el mismo delito dos  veces.

Con la nueva Ley Federal de  los Derechos del Contribuyente se  equilibran las situaciones jurídicas  e indirectamente se conmina a la  autoridad ?scal a que sea e?ciente  y e?caz en sus revisiones, pues no  tendrá otra oportunidad de molestar  al contribuyente, a menos de que  cuente con hechos diferentes y aun  para que así sea, la consideración de  nuevos elementos no podrá ser discrecional, sino deberá sustentarse en  información, datos o documentos  de terceros o en el examen de conceptos especí?cos no revisados con  anterioridad en los que se motive y  funde adecuadamente su actuar. De  lo contrario, deberá ser declarado  nulo el nuevo ejercicio de las facultades de comprobación.

3. Si bien se reitera el plazo de  seis meses para determinar las contribuciones omitidas que se conozcan con motivo del ejercicio de  sus facultades de comprobación,  conforme al artículo 50 del Código  Fiscal Federal, lo importante  es  que ahora se establece que si no lo  hacen en dicho lapso se entenderá  de manera de?nitiva que no existe  crédito ?scal alguno a cargo del  contribuyente por los hechos, contribuciones y períodos revisados.

Es inconcuso que las facultades  de comprobación de la autoridad  ?scal no concluyen con la emisión y  noti?cación del acta ?nal o del o?cio  de observaciones, pues el contribuyente puede alegar y exhibir las constancias que considere pertinentes a  efecto de demostrar las irregularidades detectadas durante la revisión,  las cuales debe tomar en cuenta la  autoridad de mérito al emitir la resolución correspondiente. Por tanto,  las facultades de comprobación de  la autoridad ?scal terminan cuando  emite y noti?ca al particular, en su  caso, la resolución determinante de  las contribuciones omitidas o del  crédito ?scal; de no entenderlo así, se  permitiría a las autoridades ?scalizadoras afectar inde?nidamente a los  gobernados dejándolos en estado de  incertidumbre al no resolver su situación ?scal.

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