La Reforma Constitucional en Materia Penal de Junio de 2008

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La reforma constitucional en materia penal de junio de 2008. Claroscuros de una oportunidad histórica para transformar el sistema penal mexicano.

El sistema penal es un complejo diseño institucional de pesos y contrapesos que busca mantener la convivencia pacífica entre los miembros de una sociedad, haciendo de la amenaza penal el último argumento del poder del Estado. En este delicado equilibrio se desarrollan mecanismos para controlar el derecho de sancionar del Estado, y se rodean de garantías los derechos fundamentales de las personas que se ven amenazadas por el proceso penal, como el patrimonio y la misma libertad de la persona.
 

Guillermo Zepeda Lecuona
Profesor Investigador del Departamento de Estudios Sociopolíticos y Jurídicos del Instituto Tecnológico y de Estudios superiores de Occidente (ITESO), donde coordina el Proyecto Seguridad Ciudadana y Justicia Penal en Jalisco

El diseño de las instituciones procesales y de sanción refleja mucho de la constitución política y ética de una sociedad. Parafraseando a Gustav Radbruch, para conocer mejor a una sociedad hay que analizar sus códigos penales y hay que visitar sus cárceles.

El 19 de junio de 2008 se publicó una extensa reforma penal en materia de seguridad pública, justicia penal y delincuencia organizada. Quizá sea la reforma penal de mayor alcance desde 1917. En algunos rubros representa un salto cuántico para mejorar el sistema de justicia; en otros sectores se registran francos retrocesos. Un desafío mayúsculo será la instrumentación de las mejoras al sistema, enfrentando baja profesionalización de los operadores del sistema, inercias centenarias e intereses creados.

1). “Sistema de Juicios Orales”


Lo que se ha dado en llamar “Sistema de Juicios Orales” consiste en un conjunto de instituciones que pretenden lograr una mejora cualitativa y cuantitativa del sistema penal. En lo cualitativo se construye un sistema acusatorio (equilibrio entre atribuciones del ministerio público y el juez, dando la mayor relevancia al proceso penal y no a la averiguación previa como en la actualidad) y adversarial (equidad entre el ministerio público y la defensa del imputado), con oralidad, publicidad y equilibrio entre atribuciones oficiales y garantías ciudadanas (Art. 20).

Algunos puntos relevantes de este aspecto de la reforma son lo siguientes:

- El eje del sistema penal pasa a ser el juez, que rige el proceso y controla la actividad de la policía y el ministerio público.
- Todas las audiencias serán orales y grabadas, terminando con el anacrónico, ineficiente, bromoso y poco transparente sistema de expedientes escritos.
- Se establece un proceso con un juez imparcial con igualdad entre las partes (ministerio público que acusa y el abogado defensor que asesora al acusado)
- La audiencia pública da transparencia al proceso y le dejará claro a la sociedad los hechos y la forma en que están siendo juzgados
- Sistema de salidas alternas

SISTEMA DE SALIDAS ALTERNAS. La contraparte del juicio oral son las salidas alternas, de ahí la importancia de abordar, aunque sea brevemente este conjunto de mecanismos. El juicio oral: un conjunto de procedimientos penales con equidad, transparencia, con una defensa adecuada y con una investigación moderna, es el referente de todo el sistema. Toda persona que sea señalada como probable responsable de la comisión de un delito debe tener la certeza de que tiene derecho a un juicio oral con todas sus garantías.

Sin embargo, si los 200 mil procesos penales (sumando tanto los de competencia federal, como los de la local) que se presentan ante los jueces mexicanos cada año, se canalizaran hacia el juicio oral, el sistema simplemente se colapsaría, pues sería imposible contar con la infraestructura y el personal suficiente para desahogar las audiencias preparatorias y las propias de los juicios orales. Para que un sistema pueda instrumentar eficaz y eficientemente este modelo procesal, se requiere que no más del 7% o 10% de los casos llegue a juicio oral. En Chile hay regiones en las que apenas un 3% de los casos derivan en juicio oral. En Chihuahua, donde ya opera este sistema, durante 2007 en el Distrito Judicial de la capital del estado, de 7 mil casos ingresados sólo 700 llegaron a audiencias preparatorias hacia un juicio oral, de los cuales la gran mayoría se resolvieron por otras vías. Sólo ocho se desahogaron en juicio oral y una decena más está en proceso de llegar a esta instancia.

El resto de los casos se canaliza a las “salidas alternas”, que son: principio de oportunidad (en casos de delitos menores y no violentos, el ministerio público, por escrito, y sujeto a impugnación del denunciante, envíe al archivo algún caso, por considerar que no hay suficientes elementos para realizar una investigación); justicia alternativa (en los casos de conflictos incipientes como injurias, golpes que no implican lesión, algunas modalidades menores de conflictos familiares); acuerdos reparatorios (particularmente en casos de accidentes de tránsito, que actualmente representan una cuarta parte de los procesos penales); para delitos no violentos o para casos de personas acusadas por primera vez de cometer un ilícito se puede optar por la suspensión del procedimiento a prueba: si la persona repara el daño, paga una multa, se compromete a prestar servicios a la comunidad, a asistir a platicas de orientación o terapia o a cumplir cualquier otra condición (como no acercarse a la víctima), su caso se archiva provisionalmente. Si la persona cumple las condiciones y no vuelve a tener acusaciones penales durante cierto tiempo, el caso se archiva en definitiva (en algunos casos si vuelve a ser acusado se reactiva el procedimiento anterior, además de que no puede suspenderse el nuevo caso). Así mismo, el “juicio abreviado”, consistente en que la persona imputada libre e informadamente y siempre y cuando exista evidencia suficiente, a consideración del juez, sobre su responsabilidad, acepte su participación en los hechos o su responsabilidad, renunciando a presentar pruebas y alegatos, a cambio de recibir una sanción menos gravosa. Estos mecanismos se aplicaran por mecanismos simplificados, accesibles y orales.

En la mayoría de los sistemas reformados entre 60% y 90% de los casos se resuelve por estos mecanismos, quedando entre 10% y 20% de rezago por estar en proceso nuevas investigaciones, por estar pendiente una orden de captura, entre otros. Dada la importancia cuantitativa y cualitativa de los mecanismos alternativos al juicio oral es del mayor interés vigilar la instrumentación legal y práctica de estos mecanismos, pues de la información, asesoría y apoyo a la víctima en defensa de sus intereses, así como de la transparencia, imparcialidad y equidad del procedimiento (en un país con tantas desigualdades como el  nuestro, en la que los más pobres son los usuarios del sistema más numerosos), dependen la eficacia y efectividad de las salidas alternas (restaurar el orden social, reparar el daño de la víctima y sancionar las conductas ilícitas) y la legitimidad de todo el sistema penal.

El sistema de descongestión de las salidas alternas se contemplan en el nuevo texto del artículo 17 constitucional, párrafo tercero: “Las leyes preverán mecanismos alternativos de solución de controversias. En la materia penal regularán su aplicación, asegurarán la reparación del daño y establecerán los casos en los que se requerirá supervisión judicial”. A estos mecanismos se suma la posibilidad de que el ministerio público justifique el cese de la investigación: “El Ministerio Público podrá considerar criterios de oportunidad para el ejercicio de la acción penal, en los supuestos y condiciones que fije la ley” (art. 21, párrafo 7°).

2) La reforma modifica la situación de todos los participantes en el proceso penal

Las dimensiones, expectativas y alcances de la reforma impactan a todos los actores del sistema:

- Como ya se refirió el juez pasa a ser el actor clave, al restaurarse su condición de rector del proceso y siendo éste el momento procedimental fundamental, que antes compartía con los alcances legales de la averiguación previa
- El ministerio público recibe el desafío de reinventarse como un servidor público que desarrolle una investigación con procedimientos modernos, que permitan perseguir el delito de manera efectiva y con respeto a los Derechos Humanos; las actuaciones que el misniterio público realizaba por sí y sin ningún contrapeso durante la averiguación previa, pierden la trascendencia legal que anteriormente tenían (como el valor probatorio); el ministerio público ahora comparte las atribuciones de investigación con la policía(Art. 21 pfo. 1°).; y pierde el monopolio de la acción penal, pues en esta área las víctimas reciben más atribuciones. A cambio gana la posibilidad de desestimar la investigación de delitos menores en los que no haya suficiente evidencia (principio de oportunidad) y gana un rol estratégico en la utilización de salidas alternas, que, como se ha dicho, serían la vía más frecuente por la cual se concluirían los asuntos.
-Se dan más derechos a las víctimas (Art. 20, apartado C), entre ellos, la posibilidad de que en ciertos casos, especificados por la ley puedan ejercer la acción penal ante la autoridad judicial (Art. 21 pfo. 2°).
- Un sistema como el que se plantea demanda mayor profesionalismo y pericia de los abogados que intervienen en el sistema penal, por lo que se exige que los defensores sean abogados (en la actualidad cualquier persona puede llevar una defensa). Se señala que deberá desarrollarse un adecuado sistema de defensores públicos de buena calidad, para evitar que las personas pobres enfrenten el proceso con desventajas (Art. 17, pfo. 6°).
- Por lo que se refiere a la policía se le reconoce participación en la investigación de los delitos (Art. 21 pfo. 1°), cuya operación tendrá como características fundamentales ser Civil, disciplinado, profesional y coordinado (Art. 21 pfo. 10°). Por lo que se refiere a las policías municipales se vincula su actuación a directrices establecidas por la legislatura estatal y se introduce la posibilidad de que esta policía municipal reciba órdenes del gobernador de la entidad federativa: Art. 115, fr. VII, “La policía preventiva estará al mando del presidente municipal en los términos de la Ley de Seguridad Pública del Estado. Aquélla acatará las órdenes que el Gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público”.

3) Un desequilibrio inquietante

Como se apuntó al inicio de este texto, el sistema penal es un delicado sistema de pesos y contrapesos entre la potestad estatal de prohibir, procesar y castigar; el debido proceso; y los Derechos Fundamentales de las personas.

El sistema acusatorio comulga con trasladar las decisiones fundamentales al proceso, por lo que las actuaciones de investigación, no son si no una serie de indicios que brindarán las líneas de argumentación que tendrán que traducirse en hipótesis a probar durante las audiencias del proceso. Por ello, se “desformaliza” la investigación, es decir,  la investigación del ministerio público y la policía ya no serán “actuaciones” transcritas, certificadas con firmas de los funcionarios y en hojas foliadas y cocidas. Ahora será una carpeta con los datos que vaya arrojando la investigación. Los testimonios y declaraciones que sean considerados como prueba serán los que se desarrollen ante el juez.

En consistencia con esta visión, al ministerio público ya no se le exige que acredite o “pruebe” ante el juez los indicios que tiene contra cierta persona señalada para que se le pueda capturar (Art. 16, pfo. 2°) o iniciar un proceso (Art. 19, pfo1°) en su contra. Ahora sólo se le pide que existan datos que “…establezcan que se ha cometido un hecho que la ley señale como delito y que exista la probabilidad de que el indiciado lo cometió o participó en su comisión” (Art. 19, pfo1°).

Es decir, el “estándar” para sujetar a un proceso penal a una persona se reduce considerablemente. En el texto anterior se establecía que para capturar o sujetar a proceso penal a una persona deberían existir “…datos que acrediten el cuerpo del delito y que hagan probable la responsabilidad del indiciado”. De acuerdo con los artículos transitorios del decreto de reforma (ver apartado seis de este texto) esta reducción entraría en vigencia a más tardar en ocho años.

Esta reducción en los “requisitos” para sujetar a las personas a la molestia que implica un proceso penal obedece a un nuevo modelo y a unas nuevas instituciones (que deberán generarse, como veremos en algunos años) que, por el principio de legalidad y profesionalismo de los funcionarios, hagan poco probable que una autoridad de investigación como el ministerio público solicite capturar o procesar a una persona partiendo de meras sospechas o señalamientos sin fundamento.

El modelo aludido asume que si bien es indiscutible que someter a un proceso penal a una persona es una molestia mayor, se confía en que habrá un sistema profesional de investigación y acusación y un poder judicial imparcial y defensor del debido proceso, que reduzcan a su menor expresión la probabilidad de cometer un error judicial: someter a proceso a una persona inocente. En la actualidad, anualmente, aproximadamente 36 mil personas en el país fueron puestas a disposición de un juez y el ministerio público no fue capaz de demostrar su responsabilidad (en muchos casos estas personas fueron privadas de su libertad durante el proceso): 12 mil no son sometidas a proceso por que el juez  consideró que no había elementos suficientes; 9 mil no llegan a sentencia porque antes los argumentos de la acusación se debilitaron o se mostraron insuficientes y 15 mil personas reciben sentencias absolutorias.

Aún en el extremo de que se pueda dar, como en cualquier sistema ocurre, la posibilidad de someter a proceso a un inocente, un sistema acusatorio debe extremar las precauciones (estableciendo garantías y exigiendo la argumentación exhaustiva del ministerio público y la defensa del procesado) para cometer la mayor injusticia y acto de molestia que se le puede cometer a una persona sometida a proceso: privarlo de su libertad.

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