I. Introducci�n

Determinar cu�les de los habitantes de un pa�s son electores (ciudadanos con derecho a votar) y c�mo identi?carlos, es una cuesti�n fundamental de la organizaci�n de elecciones.
Se estima al registro sistem�tico de los nombres y otros datos de las personas acreditadas para emitir el sufragio como requisito esencial de una elecci�n libre y democr�tica.

Dicho registro sistem�tico �en muchos pa�ses denominado padr�n o censo electoral� debe ser con?able, de manera que cumpla el principio de �un hombre, un voto� y que a nadie con derecho a votar se le excluya de la posibilidad de hacerlo; adem�s, ha de posibilitar o permitir la distribuci�n territorial de los electores, tanto para establecer un v�nculo, una relaci�n con el n�mero de representantes a elegir que garantice la cabal igualdad del voto, como para facilitar a cada elector el cumplimiento de su obligaci�n de emitir el sufragio en un sitio pr�ximo a su domicilio.

Puede considerarse que el registro de los electores debe cumplir tres objetivos b�sicos: permitir el ejercicio del derecho al sufragio, garantizar la celebraci�n de elecciones con?ables y ubicar a cada ciudadano en un �mbito electoral espec�?co y previamente determinado.

En relaci�n con el primero de esos objetivos, es necesario distinguir claramente la capacidad jur�dica electoral o derecho al sufragio, de la capacidad de actuaci�n electoral o ejercicio de ese derecho. La primera se re?ere al hecho de que los ciudadanos tienen derecho a votar, sin sufrir discriminaci�n alguna por razones de sexo, lengua, situaci�n econ�mica, profesi�n, clase social, grado de escolaridad, creencia religiosa, convicci�n pol�tica o preferencia ideol�gica. As� concebida, la capacidad jur�dica electoral no sufre ninguna p�rdida porque se exija, para acceder a ella, el cumplimiento de algunos requisitos que conforman, en conjunto, atributos de la ciudadan�a. �sta entra�a una forma especial de relaci�n entre los individuos y los �rganos del Estado, la cual genera diversas consecuencias jur�dicas, entre las que destaca precisamente la capacidad jur�dica electoral o derecho al sufragio; sin embrago, esta capacidad no es el �nico efecto que tiene la ciudadan�a en la vida de las personas, ya que tambi�n se vincula con el momento en el cual es posible comenzar a ejercer otros derechos, tanto de naturaleza civil, como pol�tica.

Cuando un individuo re�ne los requisitos establecidos constitucionalmente para gozar de la calidad de ciudadano, puede hipot�ticamente convertirse en elector, pues ha adquirido la referida capacidad jur�dica electoral o derecho al sufragio; no obstante, para ejercer tal capacidad de modo que pueda votar en las elecciones, requiere estar inscrito en el registro o padr�n correspondiente, lo que permite identi?carlo como elector propiamente dicho y ubicarlo en la secci�n �unidad b�sica de la geograf�a electoral mexicana� que corresponda.

Lo expuesto permite advertir que la capacidad de actuaci�n electoral o ejercicio del sufragio s�lo se concreta cuando el ciudadano se ha convertido en elector por estar inscrito en el registro o padr�n referido.

El segundo objetivo, garantizar la celebraci�n de elecciones con?ables, de lo que trata es de que cada ciudadano aparezca registrado una sola vez para que pueda votar solamente en una ocasi�n. Cumplirlo exige disponer de mecanismos que permitan detectar duplicidades o repeticiones a ?n de corregirlas e impedir acciones indebidas. Es necesario, adem�s, asegurar la revisi�n peri�dica del registro de electores, con el prop�sito de excluir a las personas fallecidas, las que han perdido la nacionalidad o las que tengan suspendidos sus derechos ciudadanos para el d�a de las elecciones.

La con?abilidad del padr�n o registro electoral tiene que ver, tambi�n, con que nadie sea excluido del mismo, o sea inscrito en forma equivocada sin que exista la posibilidad de formular las reclamaciones respectivas ante la autoridad competente. De igual manera, la actualizaci�n permanente del padr�n est� encaminada a incorporar a los nuevos ciudadanos y mantener al d�a los registros de cambios de domicilio inherentes a una poblaci�n en constante movimiento.

Por �ltimo, el tercer objetivo del padr�n o registro de electores, dirigido a ubicar a �stos, se basa en el criterio que los distribuye conforme a su domicilio. A partir de su ubicaci�n, es posible establecer lo que algunos autores denominan las condiciones o presupuestos personales y territoriales del proceso electoral, es decir, la determinaci�n del conjunto de los electores (o cuerpo electoral) y su distribuci�n en la geograf�a establecida para las elecciones.

II. Antecedentes

La realizaci�n del Programa Credencial para Votar con Fotograf�a es, en primera instancia, la respuesta a la demanda de la sociedad mexicana y los partidos pol�ticos de perfeccionar los instrumentos electorales en nuestro pa�s. Que �stos fueran considerados como v�lidos y con?ables por todas las fuerzas pol�ticas, era una necesidad que urg�a satisfacer.

Esta cuesti�n se manifest� en el proceso de Reforma Pol�tico-Electoral realizado en mayo de 1990, cuando el Gobierno de la Rep�blica y los partidos pol�ticos acordaron elaborar un nuevo padr�n electoral desde cero, lo cual signi?caba que toda informaci�n ciudadana se obtendr�a sin tomar como punto de partida los anteriores padrones electorales o cualquier otra relaci�n de datos ciudadanos; que la credencial para votar incluyera la fotograf�a de su titular y se expidiera el documento que acreditara la identidad del ciudadano para el ejercicio del sufragio.

Se conform� as� un nuevo padr�n electoral para las elecciones de 1991 mediante la aplicaci�n de la t�cnica censal total, que signi?c�, en concreto, tener que visitar a las aproximadamente 16.5 millones de viviendas existentes en el territorio nacional, a ?n de recabar los datos del ciudadano, o bien entregar las respectivas credenciales para votar, que en ese entonces no inclu�an la fotograf�a. Debe destacarse que las visitas domiciliarias no fueron realizadas a raz�n de una sola por cada vivienda, sino hasta en m�s de cuatro ocasiones, con objeto de que todos los ciudadanos en edad de votar estuvieran inscritos en este nuevo padr�n o contaran con su mica.

De esa manera logr� conformarse para las elecciones federales de 1991 un Padr�n Electoral con 39�239,117 registros ciudadanos. Tambi�n se integr� un listado de electores en el que fueron incorporados todos aquellos que efectivamente recibieron su Credencial para Votar.

Los partidos pol�ticos representados en la Comisi�n Nacional de Vigilancia del Registro Federal de Electores emitieron un dictamen en el cual sustentaban que, t�cnicamente, no era posible incorporar en esa credencial (denominada com�nmente �naranja�) la fotograf�a del ciudadano para los comicios federales de ese a�o. Dadas esas circunstancias, el ciudadano acudi� a las urnas a emitir su voto con la credencial �naranja� y un nuevo Padr�n Electoral.

Despu�s de las elecciones federales de 1991, los partidos pol�ticos se manifestaron por que, con base en el Art�culo 164 del C�digo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, la Credencial para Votar incluyera, entre otros datos, la fotograf�a del ciudadano. Este nuevo elemento fue esencial para dar imprimir una din�mica distinta en los trabajos a desarrollar por el Registro Federal de Electores. A partir de ello, se conform� el sustento legal y procedimental con el que se efectuar�a el Programa: Depuraci�n Integral del Padr�n y Credencial para Votar con Fotograf�a.

III. Marco jur�dico

El 14 de febrero de 1992, los partidos pol�ticos representados en la Comisi�n Nacional de Vigilancia del Registro Federal de Electores llegaron al acuerdo de mantener la demarcaci�n distrital entonces existente, diferir su rede?nici�n para despu�s de las elecciones federales de 1994 y desarrollar las actividades tendientes a incorporar la fotograf�a del ciudadano a una nueva credencial para votar.

A su vez, en sesi�n del 30 de abril de 1992, el Consejo General del Instituto Federal Electoral �m�ximo �rgano de direcci�n� acord�: depurar �ntegramente el Padr�n Electoral; expedir una nueva credencial para votar que incluyera la fotograf�a del ciudadano; dar a esa credencial el valor adicional de medio identi?cador para diversos tr�mites ante instituciones p�blicas y privadas, previa identi?caci�n del ciudadano a la expedici�n de la misma; que para la obtenci�n de su credencial, el ciudadano acudiese obligatoriamente a los m�dulos correspondientes instalados por el Instituto; ?nalmente, hacer entrega, en su oportunidad, de la base de datos e im�genes del Padr�n Electoral al Registro Nacional de Ciudadanos.

En esa misma sesi�n, el Instituto Federal Electoral estableci� y asumi� el compromiso de realizar su mejor esfuerzo destinando los recursos necesarios para proporcionar a todos los ciudadanos la oportunidad objetiva de obtener su credencial para votar con fotograf�a y determin� que la legitimidad de una elecci�n, por cuanto se re?ere a empadronamiento, no se consigue cuando cierto porcentaje de ciudadanos cuenta con su credencial para votar, sino estimulando y promoviendo, por todos los medios disponibles, dicho empadronamiento, as� como con el hecho objetivo de haber dado a todos los ciudadanos la oportunidad real de obtener su nueva credencial.

En cumplimiento de lo anterior y por disposici�n de la Comisi�n Nacional de Vigilancia, el entonces Grupo de Asesores T�cnicos de los Partidos Pol�ticos (GATPP) analiz� las diferentes alternativas tecnol�gicas posibles de aplicar para expedir la nueva credencial a la que se le habr�a de incorporar la fotograf�a del ciudadano.

En ese contexto, el H. Congreso de la Uni�n, en su sesi�n del 12 de julio de 1992, aprob� el decreto que adicion� al C�digo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, dentro del r�gimen transitorio, los art�culos decimos�ptimo y decimoctavo; por �stos se estableci� que para las elecciones federales de 1994 se expedir�a una nueva Credencial para Votar con fotograf�a y que el ciudadano deber�a acudir, a ?n de obtenerla, a los m�dulos instalados por el Instituto Federal Electoral e identi?carse. As� tambi�n, qued� consignado que las secciones electorales por entidad federativa se renumerar�an progresivamente y que se podr�a omitir la referencia distrital, de los datos incluidos en la nueva credencial.

Por otra parte, se se�al� que los partidos pol�ticos participar�an en la supervisi�n y vigilancia de estas actividades, conforme a los criterios t�cnicos que aprobara la Comisi�n Nacional de Vigilancia del Registro Federal de Electores.

Por dicho decreto qued� de igual forma establecido que el Instituto Federal Electoral entregara las listas nominales con dos apartados. El primero de ellos contendr�a los nombres de los ciudadanos que obtuvieron su nueva credencial hasta el 28 de febrero de 1994; el segundo, los nombres de los dem�s que hubieran obtenido o no su nueva credencial hasta el 17 de julio de ese a�o. Este decreto de reforma y adici�n a diversos art�culos del COFIPE fue publicado en el Diario O?cial de la Federaci�n, precisamente de 17 de julio de ese a�o. Como consecuencia de una nueva modi?caci�n al art. decimoctavo transitorio del COFIPE, publicada en el Diario O?cial de la Federaci�n de 18 de mayo de 1994, se dispuso que el plazo de entrega de la Credencial para Votar fuera hasta el d�a 12 de junio de dicho a�o.

De igual modo, por ese ordenamiento fue suprimido el segundo apartado de los listados nominales de electores, tras establecerse que �nicamente contendr�an la informaci�n de los ciudadanos que hubiesen obtenido su credencial hasta el 12 de junio de 1994 y que ser�an entregados el 30 de junio de ese a�o a los partidos pol�ticos nacionales, en cinta magn�tica de ocho mil�metros y, en forma impresa, el 21 de julio del mismo a�o.

Por otro lado, a partir del 25 de octubre de 1993, el IFE puso a disposici�n de los ciudadanos afectados en sus derechos pol�ticos por actos de la autoridad electoral en materia registral, los formatos de las Instancias Administrativas denominados �Solicitud de Expedici�n de Credencial para Votar� y �Solicitud de Recti?caci�n de Lista Nominal�, as� como el �Recurso de Apelaci�n�, para impugnar la resoluci�n que declaraba improcedentes las instancias referidas o la no contestaci�n en tiempo a las mismas.

De esta manera, qued� conformado el marco jur�dico que fundament� legalmente al Programa: Depuraci�n Integral del Padr�n y Credencial para Votar con Fotograf�a, el cual est� condensado en el libro IV del C�digo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, con las modi?caciones y adiciones realizadas entre 1992 y 1994, as� como en los acuerdos emanados de los �rganos de direcci�n y vigilancia del Instituto Federal Electoral.

IV. Estudio de opini�n

Una vez de?nido el uso de la credencial, el Registro Federal de Electores consider� fundamental realizar un estudio de opini�n ciudadana, con el objetivo de detectar la actitud y el sentimiento de la poblaci�n respecto al Programa en general, a las caracter�sticas que habr�an de considerarse en la estrategia de comunicaci�n y a la propuesta de utilizar la nueva credencial como medio de identi?caci�n.

La aplicaci�n de cuestionarios y la realizaci�n de sesiones de grupo con ciudadanos de diferentes niveles socioecon�micos en 16 entidades del pa�s, permitieron obtener apreciaciones y sugerencias de gran val�a.

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