Cap�tulo I. El municipio mexicano en el contexto del sistema federal.
El Sistema Federal Mexicano forma de gobierno adoptado desde la independencia del pa�s y consagrado en la constituci�n formal de 1824, plante� la necesidad de organizar territorial y administrativamente el pa�s, estableciendo atribuciones a los �rganos de gobierno mediante el sistema de competencias, privilegiando la creaci�n de entidades federativas.
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Notario Guillermo Vallarta Plata
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El caso mexicano, acusa una enorme in?uencia del federalismo norteamericano; en ese tiempo �nico modelo comparativo con sentido de modernidad que se hab�a consolidado, a ra�z de los movimientos pol�ticos del siglo XVIII.
La constituci�n mexicana de 1917, heredera de la tradici�n federalista de sus antecesoras de 1824 y de 1857, recoge la tradici�n y la esencia de instituciones muy arraigadas desde la colonia, como es el caso del Municipio, concedi�ndole a �ste el reconocimiento constitucional y elev�ndolo a una instancia que antes no ten�a.
As�, el art�culo 115 de la constituci�n otorga al municipio una categor�a de ente local y le concede facultades inherentes a su organizaci�n pol�tica y administrativa; a la forma de gobernarse; a la administraci�n de su hacienda y manera de administrar su territorio, y las relaciones con otras instancias de gobierno.
...�art�culo 115. Los Estados adoptar�n para su r�gimen interior la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisi�n territorial y de su organizaci�n pol�tica y administrativa, el municipio libre�...
El propio sistema federal establece los principios de organizaci�n y competencia de las entidades federativas y en consecuencia de los municipios, en base a los llamados derechos residuales, consignados en el art�culo 124 Constitucional �Las facultades que no est�n expresamente concedidas por esta Constituci�n a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados�.
El marco local
Como consecuencia de la aplicaci�n del art�culo 124 constitucional, ha quedado en la competencia de las entidades federativas expedir el marco constitucional local para los municipios, as� como diversas leyes necesarias para su funcionamiento, particularmente las llamadas leyes org�nicas.
En las Constituciones del los estados se establecen los lineamientos generales para el municipio, en tanto que las leyes org�nicas se encargan de regular en de talle cada uno de sus elementos, as� como establecen normas para sus actividades.
Una vez expedida la Constituci�n de 1917 se fueron expidiendo por los diversos estados de la Rep�blica sus correspondientes Constituciones locales.
Las disposiciones de las Constituciones locales siguen por lo regular los preceptos que se han formulado en la Constituci�n federal, aunque de manera un poco m�s extensa; de este modo, dedican un t�tulo a los municipios.
De mayor contenido son las leyes org�nicas municipales, que en una normaci�n mucho m�s amplia se encargan de regular los elementos del municipio, sus actividades y principales servicios que tienen a su cargo. A diferencia de las Constituciones locales, las leyes org�nicas han revelado mayor dinamismo y son por lo general de fecha de expedici�n mucho m�s reciente.
Entre los principales aspectos que regulan las leyes org�nicas est�n los siguientes:
a) Disposiciones generales: de?nici�n del municipio, sus elementos, divisi�n territorial y poblaci�n municipal;
b) Gobierno municipal: instalaci�n e integraci�n del ayuntamiento; facultades y obligaciones del presidente municipal, s�ndicos y regidores; funcionamiento de ayuntamientos; suspensi�n y desaparici�n de ayuntamientos; revocaci�n o destituci�n de sus miembros;
c) Administraci�n p�blica municipal: estructura administrativa; secretar�a y tesorer�a municipales; dependencias administrativas en general; administraci�n paramunicipal y empresas paramunicipales, y
d) Hacienda municipal: ingresos municipales; patrimonio municipal; bienes municipales, y presupuesto municipal.
Pese a que existe una cierta uniformidad en las leyes org�nicas municipales, en los �ltimos a�os se advierte que varias de ellas han dedicado buena parte de su articulado a regular de manera detallada aspectos vinculados con la espera administrativa, la planeaci�n, el desarrollo o la participaci�n ciudadana.
I.1 El gobierno municipal
Siendo el municipio la base de la divisi�n territorial y de la organizaci�n pol�tica y administrativa de las entidades federativas, el ejercicio de esta potestad constitucional lo rea?rma como una instancia aut�noma y potencia los v�nculos del municipio con otras instancias de la administraci�n.
Desde luego, la libertad de que goza el municipio no es en manera alguna absoluta. Precisamente en ese sentido debe entenderse el que los estados de la Federaci�n tengan el imperativo de tomar para su r�gimen interior, como base, a los municipios que est�n ubicados en su territorio, mismos que por la importancia que merecen como instancias de gobierno le sirven para su divisi�n territorial, pol�tica y administrativa.
En el p�rrafo 1 de la fracci�n I del art�culo 115 constitucional se declara categ�ricamente que �cada municipio ser� gobernado por un ayuntamiento de elecci�n popular directa, integrado por un presidente municipal y el n�mero de regidores y s�ndicos que la ley determine�.
Por lo que se re?ere a los miembros del Ayuntamiento, el presidente municipal se considera la ?gura m�s prominente, en virtud de que es el representante nato del municipio, �rgano de ejecuci�n de los acuerdos del ayuntamiento y jefe del gobierno y la administraci�n municipales.
Las actividades del presidente municipal se pueden resumir de la siguiente manera:
a) Como presidente del cabildo: convoca al ayuntamiento a sesiones; preside y dirige las sesiones del ayuntamiento; participa en el debate y determinaciones del cabildo, con voto de calidad en caso de empate; publica y divulga los acuerdos del ayuntamiento;
b) Como jefe de la administraci�n: propone al ayuntamiento la designaci�n del secretario y tesoreros municipales, as� como nombra directamente a los principales titulares de las dependencias administrativas; supervisa y vigila la Hacienda y la prestaci�n de los servicios p�blicos; celebra los actos y contratos necesarios para el despacho de los negocios administrativos; otorga permisos, autorizaciones e impone las infracciones previstas en los reglamentos municipales;
c) Como representante del municipio: representa al ayuntamiento frente a las distintas instancias pol�ticas y sociales; informa anualmente en sesi�n solemne de cabildo del estado de la administraci�n municipal y de las labores realizadas en el periodo correspondiente; act�a como presidente de la junta municipal de reclutamiento y es el principal encargado del registro civil.
Los ayuntamientos funcionan en Pleno o en Comisiones. Funcionan en Pleno como cuerpos colegiados durante las sesiones de cabildo, en tanto que sus miembros se distribuyen en comisiones para supervisar y vigilar las actividades que desarrolla el Ayuntamiento.
Las Comisiones que m�s com�nmente se forman son las siguientes:
- Gobernaci�n y reglamentos.
- Hacienda y patrimonio municipal.
- Obras y servicios p�blicos.
- Educaci�n, cultura y recreaci�n.
- Parques, jardines y ornato.
- Limpia p�blica, ecolog�a y medio ambiente.
- Agua potable y alcantarillado.
- Alumbrado p�blico y vialidad.
- Seguridad p�blica y protecci�n civil.
Es susceptible crear nuevas comisiones, de acuerdo con las necesidades del municipio.
En el art�culo 115 constitucional, fracci�n II, p�rrafo 1, se determina que �los municipios estar�n investidos de personalidad jur�dica�. La personalidad jur�dica es una caracter�stica esencial de la corporaci�n municipal y requisito indispensable para su autonom�a. Merced a la personalidad jur�dica el municipio act�a tanto en la esfera de derecho p�blico como de derecho privado. Como entidad de derecho p�blico, su personalidad le sirve para ejercer su potestad de mando y de coacci�n, para llevar a cabo sus atribuciones de car�cter impositivo y en las actividades enderezadas a la prestaci�n de los servicios p�blicos. En la esfera privada, el municipio se convierte en un sujeto apto para ejercer derechos y contraer obligaciones; en otras palabras: puede contratar, gestionar, defenderse o contraer compromisos a favor de sus gobernados.
En cuanto a la autonom�a jur�dica, en la reforma constitucional de 1999 se reproduce casi en sus t�rminos la f�rmula anterior, la cual atribu�a a los ayuntamientos facultades para expedir bandos de polic�a y buen gobierno; reglamentos; circulares y disposiciones administrativas de observancia general.
Cap�tulo II. Estructura hacendaria municipal
Estructuras en �rea municipal
Siendo el municipio la organizaci�n administrativa de menor rango en la tradici�n mexicana y la menos explorada en los siglos XIX y principios del XX, que es cuando se rea?rma la tradici�n institucional, pese a los buenos prop�sitos de los Constituyentes de Quer�taro de 1916-1917, la f�rmula original que aprobaron, relativa a la hacienda municipal, con?n� al municipio a las fuentes de m�s bajo rendimiento y en consecuencia lo ubic� en un estado de dependencia econ�mica y pol�tica de la Federaci�n y de las entidades federativas, limitando su autonom�a y cercenando su posibilidad de crecimiento.
Pese a los esfuerzos realizados, el municipio no ha llegado a alcanzar los niveles de ingresos p�blicos en el presupuesto federal de los que tuvo a principios del siglo XX. En virtud de ello, se ha venido pugnando por modi?caciones todav�a m�s radicales en el r�gimen hacendario municipal que aten�en la subordinaci�n excesiva de los ayuntamientos a las legislaturas locales, as� como a las aportaciones y participaciones federales, para sustituirlo por un sistema que permita a las corporaciones municipales depender cada vez m�s de sus ingresos propios, y menos de los ajenos.
En la actual fracci�n IV del art�culo 115 constitucional se ha consagrado una esfera econ�mica m�nima, que si bien no es su?ciente, s� constituye al menos un principio de soluci�n que amerita de su mayor fortalecimiento.
En la regulaci�n constitucional actual se ha establecido por ?n la enumeraci�n de fuentes de ingresos propias para los municipios, tantas veces reclamada, as� como diversas garant�as y reglas de car�cter ?scal y presupuestario que fortalecen a los ayuntamientos.
II.1.- Fuente de ingresos
Se forma la Hacienda municipal, puntualiza el p�rrafo 1 de la fracci�n IV del art�culo 115, de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, as� como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan en su favor, y en todo caso por:
a) Contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, incluyendo tasas adicionales, o las provenientes de su fraccionamiento, divisi�n, consolidaci�n, traslaci�n, mejora o cambio de valor de los inmuebles;
b) Las participaciones federales, que se cubrir�n por la Federaci�n a los municipios en los t�rminos determinados por la legislatura;
c) Ingreso derivados de las prestaciones de servicios p�blicos a su cargo, y
d) Rendimientos de los bienes que le pertenezcan.
Todo lo anterior, sin perjuicio de que las legislaturas puedan establecer en favor de los municipios otro tipo de contribuciones y de ingresos.
La enumeraci�n constitucional que se examina, aunque debe considerarse en principio como un avance indiscutible, tiene todav�a que mejorarse. Es menester ensanchar todav�a m�s las fuentes de ingresos de los municipios para que puedan estar a la altura de los servicios que tienen a su cargo.
Es necesario que se establezcan participaciones de los municipios en los impuestos de los estados, en virtud de que en varios de ellos los ayuntamientos est�n legitimados para obtener un porcentaje en su reparto, ya que por su naturaleza les pertenecen.
Respecto de los derechos por servicios p�blicos a cargo de los municipios, la doctrina ha insistido en que es necesaria una reforma constitucional que permita a los municipios establecer las tarifas que deben cubrir los ciudadanos por la prestaci�n de los servicios correspondientes. Se considera que el municipio es quien mejor conocimiento tiene del costo del servicio y de la realidad en que opera, de ah� que deba otorg�rsele la potestad tributaria para determinar los derechos por los servicios p�blicos, que le faciliten recuperar sus inversiones y mantener tales servicios en buenas condiciones.
Independientemente de la esfera privativa descrita, se han establecido tambi�n constitucionalmente algunas reglas y garant�as para la Hacienda municipal, que se encuentran en los cuatro �ltimos p�rrafos de la fracci�n IV, cuyo prop�sito es propiciar el libre manejo patrimonial y hacendario de los ayuntamientos.
Tales reglas son las siguientes:
a) Cuando los bienes del dominio p�blico sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares para ?nes administrativos o prop�sitos distintos a los de su objeto p�blico no estar�n exentos de las contribuciones ni de los derechos municipales;
b) Los ayuntamientos podr�n proponer a las legislaturas, para efectos de ley de ingresos municipales, las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y de la propiedad inmobiliaria;
c) Las legislaturas de los estados no s�lo revisar�n, sino tambi�n ?scalizar�n las cuentas p�blicas de los municipios, y
d) Los recursos de la hacienda municipal ser�n ejercidos en forma directa por los ayuntamientos o por quien �stos autoricen conforme a la ley.
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