Relaciones de los Municipios con otras Administraciones

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Capítulo I. El municipio mexicano en el contexto del sistema federal.

El Sistema Federal Mexicano forma de gobierno adoptado desde la independencia del país y consagrado en la constitución formal de 1824, planteó la necesidad de organizar territorial y administrativamente el país, estableciendo atribuciones a los órganos de gobierno mediante el sistema de competencias, privilegiando la creación de entidades federativas.
 

Notario Guillermo Vallarta Plata

El caso mexicano, acusa una enorme in?uencia del federalismo norteamericano; en ese tiempo único modelo comparativo con sentido de modernidad que se había consolidado, a raíz de los movimientos políticos del siglo XVIII.

La constitución mexicana de 1917, heredera de la tradición federalista de sus antecesoras de 1824 y de 1857, recoge la tradición y la esencia de instituciones muy arraigadas desde la colonia, como es el caso del Municipio, concediéndole a éste el reconocimiento constitucional y elevándolo a una instancia que antes no tenía.

Así, el artículo 115 de la constitución otorga al municipio una categoría de ente local y le concede facultades inherentes a su organización política y administrativa; a la forma de gobernarse; a la administración de su hacienda y manera de administrar su territorio, y las relaciones con otras instancias de gobierno.

...”artículo 115. Los Estados adoptarán para su régimen interior la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre”...

El propio sistema federal establece los principios de organización y competencia de las entidades federativas y en consecuencia de los municipios, en base a los llamados derechos residuales, consignados en el artículo 124 Constitucional “Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados”.

El marco local

Como consecuencia de la aplicación del artículo 124 constitucional, ha quedado en la competencia de las entidades federativas expedir el marco constitucional local para los municipios, así como diversas leyes necesarias para su funcionamiento, particularmente las llamadas leyes orgánicas.

En las Constituciones del los estados se establecen los lineamientos generales para el municipio, en tanto que las leyes orgánicas se encargan de regular en de talle cada uno de sus elementos, así como establecen normas para sus actividades.

Una vez expedida la Constitución de 1917 se fueron expidiendo por los diversos estados de la República sus correspondientes Constituciones locales.

Las disposiciones de las Constituciones locales siguen por lo regular los preceptos que se han formulado en la Constitución federal, aunque de manera un poco más extensa; de este modo, dedican un título a los municipios.

De mayor contenido son las leyes orgánicas municipales, que en una normación mucho más amplia se encargan de regular los elementos del municipio, sus actividades y principales servicios que tienen a su cargo. A diferencia de las Constituciones locales, las leyes orgánicas han revelado mayor dinamismo y son por lo general de fecha de expedición mucho más reciente.

Entre los principales aspectos que regulan las leyes orgánicas están los siguientes:

a) Disposiciones generales: de?nición del municipio, sus elementos, división territorial y población municipal;
b) Gobierno municipal: instalación e integración del ayuntamiento; facultades y obligaciones del presidente municipal, síndicos y regidores; funcionamiento de ayuntamientos; suspensión y desaparición de ayuntamientos; revocación o destitución de sus miembros;
c) Administración pública municipal: estructura administrativa; secretaría y tesorería municipales; dependencias administrativas en general; administración paramunicipal y empresas paramunicipales, y
d) Hacienda municipal: ingresos municipales; patrimonio municipal; bienes municipales, y presupuesto municipal.

Pese a que existe una cierta uniformidad en las leyes orgánicas municipales, en los últimos años se advierte que varias de ellas han dedicado buena parte de su articulado a regular de manera detallada aspectos vinculados con la espera administrativa, la planeación, el desarrollo o la participación ciudadana.

I.1 El gobierno municipal


Siendo el municipio la base de la división territorial y de la organización política y administrativa de las entidades federativas, el ejercicio de esta potestad constitucional lo rea?rma como una instancia autónoma y potencia los vínculos del municipio con otras instancias de la administración.

Desde luego, la libertad de que goza el municipio no es en manera alguna absoluta. Precisamente en ese sentido debe entenderse el que los estados de la Federación tengan el imperativo de tomar para su régimen interior, como base, a los municipios que están ubicados en su territorio, mismos que por la importancia que merecen como instancias de gobierno le sirven para su división territorial, política y administrativa.

En el párrafo 1 de la fracción I del artículo 115 constitucional se declara categóricamente que “cada municipio será gobernado por un ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine”.

Por lo que se re?ere a los miembros del Ayuntamiento, el presidente municipal se considera la ?gura más prominente, en virtud de que es el representante nato del municipio, órgano de ejecución de los acuerdos del ayuntamiento y jefe del gobierno y la administración municipales.

Las actividades del presidente municipal se pueden resumir de la siguiente manera:

a) Como presidente del cabildo: convoca al ayuntamiento a sesiones; preside y dirige las sesiones del ayuntamiento; participa en el debate y determinaciones del cabildo, con voto de calidad en caso de empate; publica y divulga los acuerdos del ayuntamiento;
b) Como jefe de la administración: propone al ayuntamiento la designación del secretario y tesoreros municipales, así como nombra directamente a los principales titulares de las dependencias administrativas; supervisa y vigila la Hacienda y la prestación de los servicios públicos; celebra los actos y contratos necesarios para el despacho de los negocios administrativos; otorga permisos, autorizaciones e impone las infracciones previstas en los reglamentos municipales;
c) Como representante del municipio: representa al ayuntamiento frente a las distintas instancias políticas y sociales; informa anualmente en sesión solemne de cabildo del estado de la administración municipal y de las labores realizadas en el periodo correspondiente; actúa como presidente de la junta municipal de reclutamiento y es el principal encargado del registro civil.

Los ayuntamientos funcionan en Pleno o en Comisiones. Funcionan en Pleno como cuerpos colegiados durante las sesiones de cabildo, en tanto que sus miembros se distribuyen en comisiones para supervisar y vigilar las actividades que desarrolla el Ayuntamiento.

Las Comisiones que más comúnmente se forman son las siguientes:

- Gobernación y reglamentos.
- Hacienda y patrimonio municipal.
- Obras y servicios públicos.
- Educación, cultura y recreación.
- Parques, jardines y ornato.
- Limpia pública, ecología y medio ambiente.
- Agua potable y alcantarillado.
- Alumbrado público y vialidad.
- Seguridad pública y protección civil.

Es susceptible crear nuevas comisiones, de acuerdo con las necesidades del municipio.

En el artículo 115 constitucional, fracción II, párrafo 1, se determina que “los municipios estarán investidos de personalidad jurídica”. La personalidad jurídica es una característica esencial de la corporación municipal y requisito indispensable para su autonomía. Merced a la personalidad jurídica el municipio actúa tanto en la esfera de derecho público como de derecho privado. Como entidad de derecho público, su personalidad le sirve para ejercer su potestad de mando y de coacción, para llevar a cabo sus atribuciones de carácter impositivo y en las actividades enderezadas a la prestación de los servicios públicos. En la esfera privada, el municipio se convierte en un sujeto apto para ejercer derechos y contraer obligaciones; en otras palabras: puede contratar, gestionar, defenderse o contraer compromisos a favor de sus gobernados.

En cuanto a la autonomía jurídica, en la reforma constitucional de 1999 se reproduce casi en sus términos la fórmula anterior, la cual atribuía a los ayuntamientos facultades para expedir bandos de policía y buen gobierno; reglamentos; circulares y disposiciones administrativas de observancia general.

Capítulo II. Estructura hacendaria municipal

Estructuras en área municipal

Siendo el municipio la organización administrativa de menor rango en la tradición mexicana y la menos explorada en los siglos XIX y principios del XX, que es cuando se rea?rma la tradición institucional, pese a los buenos propósitos de los Constituyentes de Querétaro de 1916-1917, la fórmula original que aprobaron, relativa a la hacienda municipal, con?nó al municipio a las fuentes de más bajo rendimiento y en consecuencia lo ubicó en un estado de dependencia económica y política de la Federación y de las entidades federativas, limitando su autonomía y cercenando su posibilidad de crecimiento.

Pese a los esfuerzos realizados, el municipio no ha llegado a alcanzar los niveles de ingresos públicos en el presupuesto federal de los que tuvo a principios del siglo XX. En virtud de ello, se ha venido pugnando por modi?caciones todavía más radicales en el régimen hacendario municipal que atenúen la subordinación excesiva de los ayuntamientos a las legislaturas locales, así como a las aportaciones y participaciones federales, para sustituirlo por un sistema que permita a las corporaciones municipales depender cada vez más de sus ingresos propios, y menos de los ajenos.

En la actual fracción IV del artículo 115 constitucional se ha consagrado una esfera económica mínima, que si bien no es su?ciente, sí constituye al menos un principio de solución que amerita de su mayor fortalecimiento.
En la regulación constitucional actual se ha establecido por ?n la enumeración de fuentes de ingresos propias para los municipios, tantas veces reclamada, así como diversas garantías y reglas de carácter ?scal y presupuestario que fortalecen a los ayuntamientos.

II.1.- Fuente de ingresos

Se forma la Hacienda municipal, puntualiza el párrafo 1 de la fracción IV del artículo 115, de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan en su favor, y en todo caso por:

a) Contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, incluyendo tasas adicionales, o las provenientes de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación, mejora o cambio de valor de los inmuebles;
b) Las participaciones federales, que se cubrirán por la Federación a los municipios en los términos determinados por la legislatura;
c) Ingreso derivados de las prestaciones de servicios públicos a su cargo, y
d) Rendimientos de los bienes que le pertenezcan.

Todo lo anterior, sin perjuicio de que las legislaturas puedan establecer en favor de los municipios otro tipo de contribuciones y de ingresos.

La enumeración constitucional que se examina, aunque debe considerarse en principio como un avance indiscutible, tiene todavía que mejorarse. Es menester ensanchar todavía más las fuentes de ingresos de los municipios para que puedan estar a la altura de los servicios que tienen a su cargo.

Es necesario que se establezcan participaciones de los municipios en los impuestos de los estados, en virtud de que en varios de ellos los ayuntamientos están legitimados para obtener un porcentaje en su reparto, ya que por su naturaleza les pertenecen.

Respecto de los derechos por servicios públicos a cargo de los municipios, la doctrina ha insistido en que es necesaria una reforma constitucional que permita a los municipios establecer las tarifas que deben cubrir los ciudadanos por la prestación de los servicios correspondientes. Se considera que el municipio es quien mejor conocimiento tiene del costo del servicio y de la realidad en que opera, de ahí que deba otorgársele la potestad tributaria para determinar los derechos por los servicios públicos, que le faciliten recuperar sus inversiones y mantener tales servicios en buenas condiciones.

Independientemente de la esfera privativa descrita, se han establecido también constitucionalmente algunas reglas y garantías para la Hacienda municipal, que se encuentran en los cuatro últimos párrafos de la fracción IV, cuyo propósito es propiciar el libre manejo patrimonial y hacendario de los ayuntamientos.

Tales reglas son las siguientes:

a) Cuando los bienes del dominio público sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares para ?nes administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público no estarán exentos de las contribuciones ni de los derechos municipales;
b) Los ayuntamientos podrán proponer a las legislaturas, para efectos de ley de ingresos municipales, las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y de la propiedad inmobiliaria;
c) Las legislaturas de los estados no sólo revisarán, sino también ?scalizarán las cuentas públicas de los municipios, y
d) Los recursos de la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamientos o por quien éstos autoricen conforme a la ley.

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